亚非拉民主化对中国的启示

(发帖人/作者: 历史回廊 游人 )
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  ● 赖洪毅
  作者为英国诺丁汉大学当代中国学学院讲师兼中国政策研究所高级研究员,本文不代表该学院和研究所的观点
  
    近六十多年来,原来第三世界的一些国家与地区纷纷建立民主体制,积累出民主化的丰富经验。重要的一点启示是,在选择民主体制时,应采取议会制,而放弃总统制,可避免较多政治纷争,提高施政效率。中国在未来民主化,应充分利用中国的宪政体制潜在的议会制特点。
  
  议会制远优于总统制
  
  一些新的民主体制施政效率低、政府管治的经济成果不理想。这些民主体制包括拉美许多国家(如阿根廷、海地)、亚洲国家和地区菲律宾、印尼、台湾。这些的民主政体的之所以失败,在于它们是总统制。
  
  世界民主体制主要有两种:议会制与总统制。这两种体制的效能区别之大,是与两种体制中行政首脑和议会多数产生的办法息息相关。
  
  按照议会制,在大选后,往往一党或政党联盟在议会占有最多席位,该最大政党或联盟的领袖便顺理成章地成为政府首脑,掌握最高权力,即内政外交与国防的决策权,也成为实际上的国家最高首脑。传统议会制的政府首脑一般称总理。国家元首往往是象征性的。西欧、北欧、南欧的绝大多数民主国家,还有加拿大、澳洲、新西兰和南非,采取的是议会制。议会制也称内阁制。
  
  在议会制下,议会多数党或联盟能控制议会和行政当局,较顺利推出政策、施政。选民也会把政府的表现归咎于执政党或联盟,较容易地对其追究政治责任。
  
  相反,在总统制下,议会与总统分别为选民选举产生。在许多时候,议会的多数党与总统所属的政党分属不同政党。总统制的设计,一定程度上,便是鼓励民选议会制约民选的总统。用通俗的话说,在议会选举产生后,总统制不让议会多数派推举政府甚至国家最高领袖,却多此一举地让全民再选出一个总统。这便出现总统与议会多数派两个权力中心,造成了“一山二虎”或“一国两君”的局面。
  
  总统制下,总统和国会几乎是天生死对头。两者之间的争斗便不可避免。这既易造成政策难产,也可能影响政策的执行,甚至造成政治动荡。最后,由于总统与议会相互争斗与指责,选民也难以分清总统与议会的政治责任。
  
  美国是典型的总统制,也几乎是唯一较成功的总统制。但也有不少美国政治学者批美国总统制导致内斗和低效。由于美国有稳定的两党制,宪政严明,高度法治,公民的民主修养和政治协商和合作精神很好,其总统制能稳定生存。
  
  在议会制与总统制之间,是法国的双首长制,即准总统制。在法国的准总统制下,总统由公民直选产生。总统主要管外交与国防。占议会多数的政党,则往往推举总理,主管经济和社会事务。
    大量政治学实证与理论研究表明,总统制与议会制两种体制相比,议会制更好。议会制较稳定,权力与职责集中,利于政府施政,也利于选民追究执政者的责任。
  
  台、菲、印总统制表现不佳
  
    本来,台湾的政治体制类似于议会制。总统由选举产生的国民代表大会选举产生。但是,20世纪90年代,李登辉推动台湾民主化。他对总统制和议会制的重大区别一知半解。另外,也为了取得立法院内民进党对国民党提名的连战任立法院长的批准,竟在政治体制上作重大妥协。他选取了总统制。最高长官(所谓总统)由公民大选产生。但是,立法院也是由公民直选产生。
  
    然而,自2000年起,台湾的民主便出现了最高长官(即总统)与议会(即立法院)的持续不懈的争斗。由于总统和立法院分别由绿蓝两营把持,双方斗骂不止,选民无法鉴别两党的政治责任,台湾民主便成为低能、内耗和责任缺失的民主体制的 “典范”。这个教训,是亚洲未来民主化的国家与地区应吸取的。
  
    其实,在台湾之前,菲律宾便像拉美国家一样,效法美国,长期采取总统制。菲律宾还实行多党制。政治体制因而更加不稳定和更加低效无能。虽然菲律宾自然资源还算丰富,也有大量能精通英文的人才,菲律宾在东南亚也属于较早开始工业化的五国,即新加坡、马来西亚、泰国、印尼、菲律宾,但是,效率不高的政体,导致经济长期中低速增长,人均收入在五国中居后,贫困人口在五国中居榜首,占人口的15%(2000年)。
  
    印尼在1997年后开始民主化,也没有吸取菲律宾的教训,还是效法美国的总统制。更致命的是,印尼还出现众多的政党,国会便有17个政党。中央政府软弱。难怪印尼民主化后政府执政能力下降,经济发展成绩不太理想。
  
    总而言之,台湾、菲律宾、印尼盲目效法美国总统制,东施效颦。最后,由于这些国家地区的国民素养和宪法制度不健全,新生的民主总统制执政能力低下。
  
    一些新生民主体制如俄国推行总统制,已对制度进行大力修改。如俄国耶尔辛总统在1993年曾与国会(杜马)大打出手,他派坦克包围和攻打杜马。后来,杜马对总统制约权大大削弱,俄国总统成为政治权力的核心。总统与国会的争斗才降温。
  
    在亚洲,政治与经济最稳定和较有活力的政体,以议会制为主。在东南亚,新加坡、马来西亚政治稳定,经济发展最富成效,采用的是议会制。泰国采取的也是议会制,近年虽有政变,但经济发展方面,比菲律宾、印尼要成功。日本是东亚现代化最早和最成功的国家,也是采取议会制。南亚的印度,其经济快速增长,政治稳定。它采取的是议会制。实行议会制的南非,则是非洲政治最稳定和经济最发达的国家之一。
  
  中国应发挥议会制宪政框架
  
  因此,中国未来的民主化,要吸取宝贵教训,避免总统制,吸收或选用议会制。
  
  议会制取决于最高首脑(总统或首相)与议会的产生方式,并不取决于国家首脑的名称。议会制下,国家首脑可为总统(如在南非),也可称首相。
  
  有幸的是,中国现在全国人大体制的潜在性质,是议会制。当然,实际政治运作中,中共组织机构的影响远在人大之上。由于中共在政坛中巨大影响,中国并没有多党同时参与选举,中国的宪政体制中议会制的特点,并没有充分表达出来。
  
  按照中国的宪法,中国人民代表大会(简称人大),也就是中国的议会,选举产生国家主席和军委主席、人大常委会委员长。人大依照国家主席的提名,选举总理和各部部长。这样一来,在中国议会拥有最多数席位的政党(现为中国共铲党),便可推举国家、立法(全国人大)和行政机关(国务院)的最高领导人。这种体制,实质上是议会制。
  
  在中国人大,多数党派的领袖是国家元首(国家主席),掌管军事外交,提名政府首脑(总理)和部长,由人大批准,同时影响主要政治职务的任命和政策的实施。由于国家元首为人大多数党即执政党党魁,他提名的总理人选,容易通过。
  
  将来中国民主化后若保持中国现行宪法规定的人大体制,则中国未来的民主体制可能是议会制。执政党在控制议会(全国人大)后,可进而产生国家最高领导人(国家主席和军委主席),按国家主席提名任命总理制定政策,负责政策的事实。执政党主导国家机器,能迅速决策,执行政策,及时调整。这避免了议会与政府(行政当局)间的争斗,保证了政治稳定与施政效率。民众也容易了解执政党的政绩。
  
  如中国民主化是在现有的宪政框架下进行,中国还是能保持政治稳定、施政效率,民主体制能迅速巩固,能得到民众的认可和支持。其执政能力要远胜台湾、菲律宾、印尼的总统制。
  
  
  

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2007-7-30 10:20:15

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