中国开始区域改革:撤消市级政府

(发帖人/作者: 安徽滁州  游人 )
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  中国经济周刊6月11日报道 郡县治则天下安,县域强则国家富。县,历史上曾经直接由皇帝掌管;新中国成立后,县归省来领导,直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此,对于一县之“长”们来说,其实,他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。
  
  不过现在,两个“婆婆”的历史已在改写。
  
  一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。
  
  而在这之前的14年间,“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力,受到政策扶持的县(市)的经济发展明显加快,“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时,“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义,成为“省管县”改革的第一步。
  
  “十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上,这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。
  
  所谓“省管县”体制是指:省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
  
  对现有的“市管县”这一行政管理模式,批评者认为,其管理效率太低,不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。
  
  早在1992年,为了“在经济上和上海接轨”,浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权,扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日,在浙江省委、省政府的强力推动下,313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。
  
  浙江省持续10多年的改革示范效应,带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来,先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份,先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面试行“省管县”。
  
  不少专家认为,“省管县”这一改革,带来的是地方权力的再分配,最终将带来中国行政区划的大变革,即取消地级市,建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一,但减少政府层级的思路无疑是大方向。
  
  “省管县”改革:有望全面积极推进
  
  从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。
  
  “到目前为止,全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省,应该能超过20个。”6月7日,财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》采访时表示。
  
  据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍,“省管县”有两层含义:一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上,由省直接对县编制预算,在收入划分上,也由省对县直接划分;二是政府管理体制上的“省管县”,市县平级,不仅是财政体制,在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。
  
  “由于省管县从财政角度已基本铺开,财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见,主要是总结一些地方的做法,把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备,最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》,“但是推行‘省管县’,各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”
  
  “但不管遇到什么问题,省直管县是一个方向,有条件的地方都应该积极推行。未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康向《中国经济周刊》分析。
  
  22个地区实行“省管县”
  
  据财政部向《中国经济周刊》提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了“省管县”。
  
  “新疆、内蒙、宁夏等一些民族自治地区不适合实行‘省管县’,如果进行‘省管县’,就和《民族区域自治法》相冲突。此外,一些非民族省区,比如四川省阿坝藏族自治州,四川省也不能够进行直管。如果排除掉这些情况,我国实行‘省直管县’的覆盖面还是比较大的,已经超过了2/3。” 蔡强副处长告诉记者,由于各地具体情况差异较大,“省管县”的类型也不尽相同。
  
  “从具体的方式上,虽然都是‘省管县’,但是程度还是不一样。有的是比较纯粹的‘省管县’,有的名义上是‘省管县’,其实只是带了这个帽子 。” 蔡强副处长告诉《中国经济周刊》,“如果从财政和行政角度综合分析, 只有浙江做得最彻底,不只是财政,从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理,都是由省直接兑现的。连县长的乌纱帽都是省里管的,和市里都没有关系。”
  
  “安徽省做得也比较到位,基本上按照我们提出的要求,在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面,全面实行省对县直接管理,都是直接到县的。” 蔡强副处长说。
  
  据《中国经济周刊》了解,在目前实施“省管县”的18个省份中,有些省虽然自己对外宣称已经搞了“省管县”,但是做得并不彻底。比如,虽然在转移支付测算方面直接到县了,但是体制、资金调度没有直接到县,还在经过市来转手。
  
  事实上,财政部早在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中,在“关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中,对“省管县”就提出了要求,文件指出,各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式改革试点,对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。
  
  “从以上几个标准来衡量,某些省的做法离财政部要求还比较远。而目前18个省出现的主要问题是不规范,对那些并没有做到真正意义上的‘省管县’,我们将出台一个专门的文件进行推动;另外,也希望通过出台这个文件,能打消他们工作中的阻力,包括领导的顾虑,让省级财政将来进一步推广的时候更容易一些。” 蔡强副处长向《中国经济周刊》表示。
  
  县长困惑:两个“婆婆”都得罪不起
  
  
  “过去是‘市管县’。财政的钱先给市,由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行‘省管县’,实际上是城乡分治,” 中国社会科学院财贸所副研究员张斌告诉记者,之所以要推行‘省管县’,就是要把钱直接落实给县乡,不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力,‘省管县’的方式更容易实现这个目标。”
  
  “目前大部分地方进行的‘省管县’,还不是真正意义上完整的省直管县,只是在财政体制上的‘省管县’,在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是:财政体制上县直接与省结算,但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个‘婆婆’的问题。因此,未来‘省管县’的发展,应当是在动财政体制的基础之上,时机成熟的时候,再动管理体制,真正实现市县平级。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌对《中国经济周刊》直言不讳,“体制要理顺,不能两个‘婆婆’长期共存,市县平级成为今后的发展目标。”(看“市管县”危害一个生动实例:自合浦隶属北海之后)

本文是主题:“按新行政区划,你是哪个省的?”讨论中的一个帖子


2007-6-11 15:29:49

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